作者：楊曉懌

來源：楊老師的基建課堂（ID：msyangteacher）

近日，財政部部長劉昆近日在《建立現(xiàn)代財稅體制》一文中表示，開發(fā)性、政策性金融機構(gòu)等必須審慎合規(guī)經(jīng)營，綜合考慮項目現(xiàn)金流、抵質(zhì)押物等審慎授信，嚴(yán)禁向地方政府違規(guī)提供融資或配合地方政府變相舉債。

對于防范化解隱性債務(wù)風(fēng)險，劉昆表示，要完善常態(tài)化監(jiān)控機制，決不允許通過新增隱性債務(wù)上新項目、鋪新攤子。依法健全地方政府及其部門向企事業(yè)單位撥款機制，嚴(yán)禁地方政府以企業(yè)債形式增加隱性債務(wù)。

為何劉部長專門強調(diào)政策性貸款不得配合地方政府變相舉債呢？這還要從政策性貸款的“特殊性”說起。

市場經(jīng)濟雖好，但完全的自由市場會進(jìn)一步增大不同地區(qū)的發(fā)展差異；許多貧困、落后地區(qū)無法獲得足夠的金融資源，發(fā)展速度持續(xù)滯后。因此，我國通過國務(wù)院設(shè)立了國家開發(fā)銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、進(jìn)出口銀行三家政策性銀行；通過政策性金融機構(gòu)彌補市場化金融工具的不足之處，以政策性銀行貸款的方式支持地區(qū)均衡發(fā)展。

因此，政策性貸款從根源上來說就不那么市場化，雖按照金融機構(gòu)的方式運作，但終究是非盈利性的、政策性的。從實際操作來看，政策性貸款的投向也與政府息息相關(guān)。從過去十年的棚改貸款、近年熱門的一帶一路項目貸款、再到近期大力支持老舊小區(qū)改造，都能體現(xiàn)政策性銀行是為地方政府施政所服務(wù)的。

也正是這樣，政策性貸款與地方債務(wù)僅有一線之隔，甚至在過去的許多年中基本混為一談。

政企不分，償債直接掛鉤財政

既然政策性貸款強調(diào)政策性，經(jīng)常向行政層級不高、可用財力不多的地方國有企業(yè)投放重點領(lǐng)域項目的政策性貸款；那么政策性銀行是如何保障還本付息、實現(xiàn)金融機構(gòu)的運作目標(biāo)的呢？實際上，在2017年之前，大量政策性貸款政企不分、直接掛鉤地方財政，確實有地方債務(wù)之嫌。

在過去十年間，國家大力推進(jìn)棚戶區(qū)改造、保障性住房的建設(shè)。為了滿足公益性棚改項目資金不足、收益不足的融資困境，高層要求國開行、農(nóng)發(fā)行為地方政府提供低成本、長期限的棚改專項貸款，并通過央行為兩家政策性銀行提供定向PSL金融工具、作為低成本的資金來源。

由于棚改項目強調(diào)公益性，許多項目收益是相對不足的，需要地方財政補足資金缺口。因此在棚改貸款大規(guī)模投放的過程中，政策性銀行要求地方財政將政策性貸款的還本付息通過政府購買服務(wù)等方式納入財政預(yù)算。這就使得部分政策性貸款呈現(xiàn)出政企不分、償債直接掛鉤財政的現(xiàn)象，自然有變相新增地方債務(wù)率的嫌疑。

因此，在政府購買服務(wù)這一模式開始監(jiān)管、整治后，這一模式也很快終結(jié)；但存量棚改貸款的規(guī)模仍然很大，隨著數(shù)年前實施的棚改項目陸續(xù)進(jìn)入償債高峰期，地方財政的壓力再次加大。

剛性投資，政策性大于現(xiàn)金流

雖然政策性貸款以政策性為主，但三家政策性金融機構(gòu)的本質(zhì)依然是金融機構(gòu)，需要按照金融機構(gòu)的規(guī)則進(jìn)行管理。在大量地方政府項目收益不足的情況下，通過政府購買服務(wù)等方式獲得財政預(yù)算、保障項目還本付息，對政策性銀行來說，同樣是無奈之舉。

從當(dāng)前的情況來看，雖然要求政策性貸款項目必須實現(xiàn)項目收益平衡的目標(biāo)，但大量重點領(lǐng)域項目的收益仍然很少，政策性遠(yuǎn)大于收益現(xiàn)金流。這一點，從地方專項債券項目中即可窺見一斑；公益性的地方政府實在找不出那么多“有收益”的項目，許多看似市場化的項目收益背后仍然是地方財政。

因此，在嚴(yán)控地方債務(wù)增長、再次“開前門、堵暗道”時，再次重申政策性金融機構(gòu)等必須審慎合規(guī)經(jīng)營，綜合考慮項目現(xiàn)金流、抵質(zhì)押物等審慎授信，嚴(yán)禁向地方政府違規(guī)提供融資或配合地方政府變相舉債是非常有必要的。在積極財政的大背景下，收益不足的項目完全可以通過財政資金、專項資金實施；需要通過土地收益平衡的，也完全可以通過地方專項債券模式落地。

政策性金融機構(gòu)雖強調(diào)政策性，但其本質(zhì)仍然是金融機構(gòu)。這一監(jiān)管的落實，一方面是促進(jìn)地方政府改革，但另一方面也是幫助政策性銀行轉(zhuǎn)向，避免潛在的風(fēng)險問題。

轉(zhuǎn)變制度，應(yīng)從政策性機構(gòu)始

時代變了，制度也變了。傳統(tǒng)上直接與地方政府信用、地方財政掛鉤的基建投資項目正在慢慢減少，未來的主流模式是直接與項目本身的現(xiàn)金流掛鉤。這一根本性的轉(zhuǎn)變需要很長的時間，并非朝夕可至；在轉(zhuǎn)變的過程中，自然是政策性金融機構(gòu)作為代表、率先邁出這一步。

未來的政策性貸款，應(yīng)當(dāng)實現(xiàn)在堅持公益性的基礎(chǔ)上，剝離與地方政府信用、地方財政的掛鉤。只有項目現(xiàn)金流真實、可靠，項目運作合規(guī)、可持續(xù)的基礎(chǔ)上，才能基于項目本身發(fā)放政策性銀行貸款。

因此，盡管過去有這樣階段性的歷程，但未來的政策性貸款一定不屬于地方債務(wù)。基建項目的投融資也即將隨之轉(zhuǎn)變，從“看主體”逐漸轉(zhuǎn)向“看項目”；讓市場化原則在不同項目間起到資源分配的作用，既實現(xiàn)加強投資效率、避免無效投資的目標(biāo)，又實現(xiàn)根本性降低地方債務(wù)率、化解地方債務(wù)風(fēng)險的宏觀目標(biāo)。

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原標(biāo)題： 政府性貸款算地方債務(wù)嗎？